ผ่าแผนพีดีพี 2010 ตราประทับความชอบธรรมโรงไฟฟ้านิวเคลียร์?

ศูนย์ข้อมูลและข่าวสืบสวนเพื่อสิทธิพลเมือง (TCIJ) 1 มิถุนายน 2554

โดยทั่วไปโรงไฟฟ้าพลังงานนิวเคลียร์ 1 โรงมีมูลค่าการก่อสร้างประมาณ 2 แสนล้านบาท และเต็มไปด้วยข้อถกเถียงที่ยังไม่สามารถหาข้อยุติระหว่างผลดีและผลเสีย ระหว่างฝ่ายที่เห็นด้วยและคัดค้าน ขณะที่หน่วยงานภาครัฐก็มุ่งมั่นผลักดันอย่างต่อเนื่อง จึงจำเป็นต้องมีเหตุผลรองรับเพื่อสร้างความชอบธรรมที่จะเป็นหลังพิงอันแข็งแรงให้แก่โรงไฟฟ้านิวเคลียร์

เหตุผลสำคัญที่สุดที่ภาครัฐใช้คือความต้องการพลังงานไฟฟ้าที่สูงขึ้นอย่างต่อเนื่องและเพื่อรองรับการพัฒนาประเทศในอนาคต

ความจำเป็นที่ประเทศไทยต้องมีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ถูกผลิตสร้างผ่าน แผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศไทยหรือที่เรียกกันว่า แผนพีดีพี (PDP: Power Development Plan) คือ แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าว่าด้วยแผนการก่อสร้างโรงไฟฟ้าชนิดต่างๆ เพื่อให้มีกำลังผลิตเพิ่มขึ้นในระบบไฟฟ้าในเวลาที่เหมาะสม เพื่อสนองความต้องการใช้ไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นให้เพียงพอ

โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ถูกบรรจุไว้ในแผนพีดีพี 2007 เวอร์ชั่น 2 (พ.ศ.2551-2564) ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2552 ซึ่งแผนนี้กำหนดให้มีการก่อสร้างโรงไฟฟ้าแห่งใหม่ ในช่วงปี พ.ศ.2559-2564 ซึ่งมีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์รวมอยู่ด้วย 2,000 เมกะวัตต์

อย่างไรก็ตาม ผ่านไปเพียง 1 ปี วันที่ 23 มีนาคม 2553 คณะรัฐมนตรีก็เห็นชอบแผนพีดีพีฉบับที่ คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.)เสนอ เข้ามาใหม่ คือแผนพีดีพี 2010 (พ.ศ.2553-2573) ซึ่งกำหนดให้มีโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ 5 โรง กำลังการผลิตรวมกันเท่ากับ 5,000 เมกะวัตต์ โดยโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรกจะเดินเครื่องในปี 2563

โดยแผนพีดีพี 2010 ให้เหตุผลถึงความจำเป็นว่า

1. เพื่อตอบสนองความต้องการไฟฟ้าที่เพิ่มสูงขึ้น

2. เพิ่มความมั่นคงด้านระบบไฟฟ้าและพลังงานของประเทศ เนื่องจากปัจจุบัน การผลิตไฟฟ้าในประเทศไทยต้องพึ่งพิงก๊าซธรรมชาติมากกว่าร้อยละ 70

3. เพิ่มประสิทธิภาพและความน่าเชื่อถือในการผลิตไฟฟ้า

4. ลดความเสี่ยงด้านราคาเชื้อเพลิง

5. สนองความต้องการใช้พลังงานที่สะอาด

ทว่า เมื่อพิจารณากระบวนการเขียนแผนพีดีพีกลับพบว่ามีจุดที่ชวนตั้งคำถามอยู่หลาย จุด เช่น ประเด็นการขาดการมีส่วนร่วมในการวางแผนของภาคส่วนต่างๆ โครงสร้างการใช้ไฟฟ้าที่ส่วนใหญ่อยู่ในภาคอุตสาหกรรม เพราะเมื่อดูปริมาณการใช้ไฟฟ้าในปี 2010 ทั้งหมด 148,708.89 หน่วย จะพบว่าภาคที่ใช้ไฟฟ้ามากที่สุดคือภาคอุตสาหกรรม 65,956.63 หน่วย ตามมาด้วยภาคธุรกิจ 35,980.36 หน่วย ขณะที่ภาคครัวเรือนใช้ไฟฟ้าเพียง 33,213.63 หน่วย นำไปสู่ข้อสังเกตว่าเป็นการสร้างโรงไฟฟ้าเพื่อตอบสนองภาคอุตสาหกรรม เป็นต้น

พยากรณ์ใช้ไฟฟ้าเกินจริง?

แต่ประเด็นที่ถูกตั้งคำถามมากที่สุดคือการพยากรณ์การใช้ไฟฟ้าที่หลายฝ่าย มองว่าสูงเกินจริง อันเป็นต้นเหตุให้ต้องจัดหาพลังงานเข้าสู่ระบบเพิ่ม

วิธีการพยากรณ์การใช้ไฟฟ้าของ การไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) จะอาศัยตัวเลขอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.)โดยอยู่บนฐานความเชื่อว่า เมื่อเศรษฐกิจขยายตัว ความต้องการใช้พลังงานไฟฟ้าย่อมขยายตัวตามไปด้วย

ย้อนดูปริมาณการใช้ไฟฟ้าสูงสุด (Peak Demand) ตั้งแต่ปี พ.ศ.2528 จนถึงปี พ.ศ.2549 ปรากฏว่าตัวเลขขึ้นลงตามสภาพเศรษฐกิจ และในช่วงหลังวิกฤตเศรษฐกิจคือ ปี พ.ศ.2541 และ 2542 ตัวเลขการใช้ไฟฟ้าสูงสุดติดลบ และเมื่อคิดออกมาเป็นค่าเฉลี่ย 15 ปี ตั้งแต่ปี พ.ศ.2535-2549 ความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดเพิ่มขึ้นปีละ 568 เมกะวัตต์ต่อปี

แต่การคาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดที่อิงกับตัวเลขผลิตภัณฑ์มวลรวม ในประเทศ หรือ จีดีพี (Gross Domestic Product: GDP) ของ กฟผ. กลับมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องทุกปี นับตั้งแต่ปี พ.ศ.2550 (ค.ศ.2007) ถึงปี พ.ศ.2564 (ค.ศ.2021) กฟผ. คาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงสุดเฉลี่ย 15 ปี ว่าจะเพิ่มขึ้นสูงถึงปีละ 1,942 เมกะวัตต์

เมื่อดูตัวเลขการใช้ไฟฟ้าสูงสุดของระบบ เมื่อวันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2554

เวลา 14.30 น. มีค่าเท่ากับ 23,322.12 เมกะวัตต์ แต่ตัวเลขที่ กฟผ. ได้คาดการณ์ไว้สูงถึงเกือบ 25,000 เมกะวัตต์ ซึ่งส่วนต่างที่สูงกว่าตัวเลขการใช้จริงประมาณ 1,000 เมกะวัตต์นี้ เท่ากับโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ 1 โรง

ขณะที่กำลังผลิตไฟฟ้ารวมของระบบ (Installed Capacity) ณ วันที่ 31 มีนาคม 2554 อยู่ที่ 31,516.61 เมกะวัตต์ เปรียบเทียบกับตัวเลขการใช้ไฟฟ้าสูงสุดของระบบ เมื่อวันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2554 เวลา 14.30 น. พบว่า กำลังการผลิตไฟฟ้ารวมของระบบสูงกว่าการใช้ไฟฟ้าสูงสุดของระบบถึง 35 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งมาตรฐานทั่วไปของการสำรองไฟฟ้าคือที่ 15 เปอร์เซ็นต์

หมายความว่าประเทศไทยมีกำลังไฟฟ้าส่วนเกินอยู่ในระบบมากกว่าที่ควรจะเป็น ซึ่งต้นทุนส่วนเกินนี้จะถูกผลักภาระให้แก่ผู้บริโภค

คำถามก็คือทำไมจึงต้องพยากรณ์การใช้ไฟฟ้าให้สูงเกินจริง ซึ่งนำไปสู่การผลักดันโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าต่างๆ ไม่จำเพาะเพียงโรงไฟฟ้านิวเคลียร์

คำตอบซึ่งเป็นข้อสันนิษฐานประการหนึ่งที่ถูกหยิบยกขึ้นมาก็คือสิ่งที่ เรียกว่า การประกันผลตอบแทนการลงทุน หรือ ค่าอาร์โอไอซี (Return on Invested Capital)

ค่าอาร์โอไอซีคืออะไรและเกิดขึ้นได้อย่างไร?

ปลายปี 2546 รัฐบาลของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรมี แนวคิดที่จะแปรรูป กฟผ. จึงได้ว่าจ้างบริษัทที่ปรึกษา Boston Consulting Group (BCG) เพื่อศึกษาและเตรียมความพร้อมเพื่อนำ กฟผ. เข้าตลาดหุ้น ข้อเสนอประการหนึ่งคือการเปลี่ยนหลักเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าจากการอิง ความต้องการรายได้ (Cash-Based) เป็นการอิงผลตอบแทนจากการลงทุน (Return-Based) เพื่อให้เหมือนบริษัทในต่างประเทศที่ผ่านการแปรรูปแล้วและเป็นการดึงดูดนัก ลงทุนให้ซื้อหุ้น กฟผ.

บทความของ ภูรี สิรสุนทรคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ลงในประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 23 มีนาคม 2549 ฉบับที่ 3777 (2977) อธิบายว่า

‘ในปัจจุบันองค์กรกำกับดูแลใช้อัตราส่วนผลตอบแทนจากเงินลงทุนเป็นหลัก โดยองค์กรกำกับดูแลนั้นจะกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าให้สูงเพื่อสร้างรายได้ให้เพียง พอต่อค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานและการลงทุน และเพื่อสร้างผลกำไรให้แก่สามการไฟฟ้าตาม ROIC ที่กำหนดไว้...

‘...การกำกับดูแลประเภทนี้จะเป็นการสร้างหลักประกันแก่ผู้ประกอบการว่า ผู้ประกอบการนั้นจะต้องได้รับอัตราผลตอบแทนตามที่กำหนดไว้อย่างแน่นอน ไม่ว่าผู้ประกอบการนั้นจะดำเนินงานอย่างมีประสิทธิภาพหรือไม่ ดังนั้น ผู้ประกอบการจึงไม่มีแรงจูงใจ (Incentive) ในการปรับปรุงประสิทธิภาพในการดำเนินงานเพื่อประหยัดค่าใช้จ่าย และยังเป็นการส่งเสริมให้ผู้ประกอบการลงทุนมากเกินความจำเป็น (Overcapitalization/Overinvestment) ซึ่งสุดท้ายแล้วจะทำให้ราคาค่าไฟฟ้าสูงขึ้นอีกด้วย’

นั่นย่อมเท่ากับว่ายิ่ง กฟผ. ลงทุนมากเท่าไหร่ ผลตอบแทนที่ได้ก็จะสูงตามไปด้วย

แต่ยังไม่ทันที่ กฟผ. จะถูกแปรรูปตามนโยบายของรัฐบาล ในวันที่ 24 มีนาคม 2549 ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาเพิกถอนพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๘ และพระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่ง ประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๘ ซึ่งทำให้การแปรรูป กฟผ. ต้องถูกยกเลิกไป อย่างไรก็ตาม ค่าอาร์โอไอซีกลับยังคงอยู่มาจนถึงปัจจุบัน

มิหนำซ้ำ เมื่อต้นปีที่ผ่านมา คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) กับ 3 กิจการไฟฟ้าของประเทศ ได้แก่ กฟผ., การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ยังได้มีการพิจารณากำหนดค่าอาร์โอไอซีของทั้ง 3 กิจการใหม่ ซึ่งแต่เดิมถูกกำหนดไว้ว่า กฟน. และ กฟภ. อัตราค่าอาร์โอไอซีเท่ากับร้อยละ 4.6 เท่ากัน ส่วน กฟผ. อยู่ที่ร้อยละ 8.3 ขณะที่ข้อตกลงใหม่ กฟผ. จะยอมลดค่าอาร์โอไอซีเหลือร้อยละ 6.3 ส่วน กฟน. และ กฟภ. จะได้เพิ่มเป็นร้อยละ 5.03

นายอาทร สินสวัสด์ ผู้ว่าการการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) กล่าวว่า

"ในเมื่อ กฟผ. ไม่ต้องทำ IPO เพื่อแปรรูปกิจการแล้ว กฟผ.ก็ไม่จำเป็นที่จะต้องผลักดันหน่วยงานของตนให้มีอัตราผลตอบแทนการลงทุน สูง ๆ เพราะไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนไป ไม่ว่าจะเป็นระบบผลิตหรือระบบจำหน่ายก็ต้องการเงินลงทุน และต้นทุนทางการเงินที่มีความเหมาะสม เมื่อ กฟน. มีสถานะทางการเงินที่ดี กฟน.ก็จะมีความพร้อมมากขึ้นที่จะลงทุนต่อไป แม้ว่าในวันนี้การบริการด้านไฟฟ้าของ กฟน.จะได้มาตรฐานอยู่แล้ว แต่ กฟน. ยังต้องพัฒนาคุณภาพขึ้นไปเรื่อยๆ"

นี่จึงเป็นข้อสังเกตที่บ่มเพาะความคลางแคลงใจได้ว่า อาจเป็นหนึ่งในหลายๆ ปัจจัยที่ทำให้ Nuclear Never Die ไปจากเมืองไทย

http://www.tcijthai.com/investigative-story/482