เขื่อนน้ำเทิน 2 – ภาระค่าไฟข้ามชาติ

อะเดย์วีคลีย์ 3 กันยายน 2547

ลัลธริมา หลงเจริญ 

เขื่อนน้ำเทิน 2 - เขื่อนผลิตไฟฟ้าที่อยู่ในประเทศลาว และจะส่งกระแสไฟข้ามแม่น้ำโขงเข้ามาขายให้แก่ไทย

เขื่อนแห่งนี้ ใช้เวลาเตรียมการมายาวนานข้ามทศวรรษ ในขณะเดียวกันก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์ข้ามทวีปจากประชาสังคมโลก

เขื่อนที่กลุ่มผู้ลงทุนอ้างว่า จะทำให้คนไทยได้ซื้อไฟฟ้ามาใช้สนองความต้องการที่เพิ่มมากขึ้น ทำให้พี่น้องลาวมีรายได้หลุดพ้นจากความยากจน และทำให้บรรดานักลงทุนสร้างเขื่อน รวมถึงธนาคารโลก ได้แสดงบทนักบุญผู้เข้ามาเอื้ออาทรถึงชานบ้าน...

แต่ตลอดทศวรรษที่ผ่านมา ข้อมูลอีกด้านได้ปรากฏ...

สถานการณ์ทางด้านการเงินและการลงทุนของโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 อยู่ในภาวะชะงักงันตลอดระยะเวลากว่า 10 ปีที่ผ่านมา การเจรจาต่อรองราคาไฟฟ้าที่จะซื้อขายมีอุปสรรคมาโดยตลอด เนื่องจากราคาเสนอขายไม่สามารถสร้างความพอใจสูงสุดให้แก่ทั้งสองฝ่าย ราคาไฟฟ้าที่ประเทศไทยจะนำเข้าจากเขื่อนน้ำเทิน 2 เมื่อคำนวณแล้วกลับมีราคาสูงกว่าราคาที่ผลิตได้ในประเทศ และอัตราค่าไฟฟ้าเดียวกันนี้ที่เป็นความหวังว่าจะนำรายได้เข้าสู่ประเทศลาว กลับไม่มีความคุ้มทุนทางเศรษฐศาสตร์ ในขณะเดียวกัน บทบาทของบรรดานักสร้างเขื่อนและธนาคารโลกที่เข้ามาพัวพัน ก็ถูกตั้งคำถามจากทั่วโลก          

 

เขื่อนน้ำเทิน 2 ตั้งอยู่ในแขวงคำม่วน ทางตอนกลางของประเทศลาว สันเขื่อนที่สูงกว่า 50 เมตร จะปิดกั้นลำน้ำเทิน-แม่น้ำสาขาสายสำคัญของแม่น้ำโขง และจะทำให้เกิดพื้นที่อ่างเก็บน้ำขนาด 450 ตารางกิโลเมตร ท่วมพื้นที่ป่าไม้ที่มีความหลากหลายทางชีวภาพที่สำคัญที่สุดของโลกตรงบริเวณที่ราบสูงนากาย บริเวณนี้เป็นที่อยู่อาศัยเพียงแหล่งเดียวของสัตว์ป่า นก และปลาบางชนิด ซึ่งนักวิทยาศาสตร์เพิ่งค้นพบ เช่น เซาลา ปลาคราฟพันธุ์ใหม่ นอกจากนี้ยังเป็นที่อยู่อาศัยและแหล่งหากินของสัตว์ป่าใกล้สูญพันธุ์ของโลก เช่น ช้างเอเชีย และเป็ดก่า เป็นต้น

ด้วยระบบนิเวศวิทยาที่มีลักษณะจำเพาะแห่งเดียวในโลก ทำให้หน่วยงานทางด้านอนุรักษ์ทั่วโลกต่างยอมรับในความสำคัญ และต้องการสนับสนุนด้านเงินทุนเพื่อการปกปักรักษา เพื่อเป็นหลักประกันว่า บริเวณนี้จะต้องปลอดจากการคุกคามใดๆ โดยเฉพาะการสร้างเขื่อน แต่ทว่า ตลอดเกือบสิบปีที่ผ่านมา พื้นที่ป่าอันอุดมสมบูรณ์ผืนนี้ถูกแผ้วถางอย่างเป็นระบบ มีรายงานว่ามีการทำไม้ออกจากที่ราบสูงนากายในอัตราเฉลี่ยปีละ 100,000-150,000 ลูกบาศก์เมตร เพื่อเปิดทางให้กับการก่อสร้างเขื่อน ทั้งๆ ที่ยังไม่มีความแน่นอนและไม่มีผู้ใดรับประกันได้ว่า เขื่อนนี้จะสามารถเกิดขึ้นได้จริง

ประชาชนที่มีถิ่นที่อยู่อาศัยในบริเวณที่จะเป็นอ่างเก็บน้ำประมาณ 5,700 คน จะต้องอพยพโยกย้าย ในที่นี้มีชนพื้นเมืองจำนวน 28 เผ่า ซึ่งนักมานุษยวิทยาพบว่าชนพื้นเมืองบางกลุ่มในลุ่มน้ำเทินนี้ใช้ภาษาที่ไม่เคยถูกพบมาก่อน และมีจำนวนประชากรเหลืออยู่น้อยมากจนอาจถึงกาลอวสาน ชาวบ้านเหล่านี้มีวิถีชีวิตและวัฒนธรรมที่เปราะบาง ยากที่จะปรับตัวกับสภาพแวดล้อมใหม่ นอกจากนี้ โครงการยังส่งผลกระทบโดยตรงต่อประชาชน 120,000-150,000 คน ที่พึ่งพิงแม่น้ำเซบั้งไฟ (เนื่องจากน้ำจากอ่างเก็บน้ำของน้ำเทิน 2 จะผันลงสู่แม่น้ำเซบั้งไฟเพื่อผลิตกระแสไฟฟ้า) เขื่อนที่ปิดกั้นสายน้ำและเปลี่ยนแปลงการไหลของน้ำตามธรรมชาติไปโดยสิ้นเชิง จะส่งผลกระทบโดยตรงต่อปริมาณและความหลากหลายของพันธุ์ปลาในแม่น้ำโขง และความมั่นคงทางอาหารของชาวบ้าน ไม่ต่างกับกรณีที่เกิดขึ้นกับเขื่อนปากมูล ในประเทศไทย

แม้โครงการจะต้องล้มลุกคลุกคลานกับมรสุมทางเศรษฐกิจในภูมิภาค และถูกโจมตีอย่างหนักจากนักสิ่งแวดล้อม และนักเคลื่อนไหวทางสังคม ทั้งในภูมิภาคและในระดับสากล แต่ในที่สุด เมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน 2546 ที่ผ่านมา ทางรัฐบาลไทย โดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ก็ได้ลงนามในสัญญาซื้อขายไฟฟ้าโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 กับกลุ่มบริษัทร่วมทุนในนาม บริษัทไฟฟ้าน้ำเทิน 2 (Nam Theun 2 Power Company Limited หรือ NTPC) ซึ่งประกอบด้วยการไฟฟ้าฝรั่งเศส (Electricite de France หรือ อีดีเอฟ) ที่ถือหุ้น 35%, การไฟฟ้าลาว (Electricite de Laos) 25%, บริษัท ผลิตไฟฟ้า จำกัด (มหาชน) หรือ เอ็กโก้ 25%, และบริษัท อิตาเลียน-ไทย ดีเวลล็อปเมนต์ จำกัด (มหาชน) 15%  โดย กฟผ. ตกลงจะรับซื้อไฟฟ้าจำนวน 920 เมกะวัตต์ (จากกำลังผลิตติดตั้ง 995 เมกะวัตต์) เป็นระยะเวลา 25 ปี ทั้งนี้ ข้อมูลของสำนักนโยบายและแผนพลังงานระบุว่า ค่าไฟฟ้าเฉลี่ยตลอดอายุสัญญาโครงการ (Levelized Price) เท่ากับ 1.64 บาท/หน่วย (หรือประมาณ 4.2 เซนต์สหรัฐ/หน่วย) ซึ่ง กฟผ. ได้บรรจุไว้ในแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าปี 2547 และระบุว่าจะรับซื้อไฟฟ้าได้ภายในปี 2553

แม้ว่าจะมีการเซ็นสัญญาซื้อขายไฟฟ้ากันเรียบร้อย แต่โครงการก็ยังไม่สามารถที่จะเดินหน้าได้ เนื่องจากต้นทุนโครงการที่สูงถึง 1.3 พันล้านเหรียญสหรัฐ ซึ่งในทางธุรกิจนั้นถือว่ามีความเสี่ยงสูงในการลงทุน เพราะหากเกิดกรณีพลั้งพลาดประการใด นั่นหมายความว่า เม็ดเงินผลตอบแทนที่จะเข้ากระเป๋านักลงทุนอาจจะอันตรธานไปทันที ทางบริษัทไฟฟ้าน้ำเทิน 2 จึงได้ขอให้ทางธนาคารโลกเข้ามาเป็นผู้ค้ำประกันเงินกู้แก่โครงการ เพื่อบริษัทจะได้ใช้เป็นใบเบิกทางในการขอกู้จากธนาคารพาณิชย์เพื่อมาดำเนินการ พูดง่ายๆ ก็คือ เงินค้ำประกันก้อนโตของธนาคารโลกจะทำให้นักลงทุนมั่นใจว่า พวกเขาจะได้ผลประโยชน์เต็มเม็ดเต็มหน่วย ส่วนภาระความเสี่ยงต่างๆที่จะเกิดขึ้น ธนาคารโลกจะเข้ามาโอบอุ้ม และเป็นหน้าที่ของรัฐบาลลาวที่จะต้องชำระคืนธนาคารโลก พร้อมด้วยดอกเบี้ย

นั่นคือส่วนหนึ่งของภาระที่ชาวบ้านลาว และประเทศลาวต้องแบกรับ เพื่อนำพาประเทศให้หลุดพ้นความยากจนตามเป้าหมายและคำขวัญอันสวยหรูของโครงการ แต่ความหวังที่จะขจัดความยากจนด้วยการลงทุนสร้างเขื่อนขนาดใหญ่เช่นกรณีเขื่อนน้ำเทิน 2 ยังคงเป็นคำถามว่า มันมีความคุ้มค่าทางเศรษฐศาตร์จริงหรือ เนื่องจากความสมเหตุสมผลของการสร้างเขื่อนเพื่อผลิตไฟฟ้านั้นก็คือ ต้องมีตลาดรองรับที่แน่นอน และราคาไฟฟ้าต้องเป็นราคาที่สมประโยชน์สำหรับทั้งผู้ผลิตและผู้ซื้อ

วิฑูรย์ เพิ่มพงศาเจริญ – สมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ผู้ติดตามนโยบายด้านพลังงานในภูมิภาคแม่น้ำโขงมาโดยตลอด ได้ตั้งข้อสังเกตว่า “ในกรณีของเขื่อนน้ำเทิน 2 ทางกลุ่มผู้ลงทุนโครงการยังไม่สามารถแสดงให้เห็นว่า โครงการนี้มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจสำหรับประเทศลาว รายงานการประเมินผลทางด้านเศรษฐศาสตร์อย่างเป็นทางการของโครงการ ยังไม่เคยถูกเผยแพร่มาก่อน แต่ถ้าหากจะย้อนไปดูจากรายงานการวิเคราะห์ทางด้านเศรษฐศาสตร์ที่ทาง บริษัท หลุยส์ เบอร์เกอร์ อินเตอร์เนชั่นแนล ได้ทำการศึกษาไว้ในปี 2540 มีข้อสรุปไว้ว่า โครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 จะมีความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ก็ต่อเมื่ออัตราค่าไฟฟ้าอยู่ที่ 5.75 เซนต์สหรัฐ/หน่วย เพื่อที่จะสามารถครอบคลุมค่าใช้จ่ายต่างๆ ในการลงทุน และเพื่อผลตอบแทนที่ยุติธรรมต่อรัฐบาลลาว นั่นหมายความว่า ราคาที่ตกลงกันที่ 4.2 เซนต์สหรัฐ/หน่วย นั้น เป็นราคาที่ไม่สมประโยชน์สำหรับประเทศลาว”

 

ข้ามแม่น้ำโขงมาฝั่งไทย กระแสไฟฟ้าจากเขื่อนน้ำเทิน 2 ที่ประเทศไทยได้ตกลงรับซื้อมานี้ จะสร้างภาระทางเศรษฐกิจให้กับคนไทยและประเทศไทยด้วยเช่นกัน

หากพิจารณากันตามตัวเลขอัตราค่าไฟฟ้าที่ 1.64 บาท/หน่วย ที่ประเทศไทยรับซื้อมา ก็อาจเป็นตัวเลขที่ถือว่าสมประโยชน์สำหรับฝ่ายไทย แต่ในความเป็นจริง ราคานี้ยังไม่รวมค่าลงทุนก่อสร้างสายส่งไฟฟ้ากำลังสูง (ขนาด 500 กิโลโวลต์) จากชายแดนลาว-ไทยที่จังหวัดมุกดาหาร มายังสถานีไฟฟ้าที่จังหวัดร้อยเอ็ด เป็นระยะทางกว่า 166 กิโลเมตร ซึ่งทาง กฟผ. จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการลงทุนเพิ่มเติมอีกประมาณเกือบ 7 พันล้านบาท ซึ่งเท่ากับว่า ต้นทุนค่าไฟฟ้าจากเขื่อนน้ำเทิน 2 จริงๆ นั้น มีราคาสูงกว่าราคาที่ กฟผ. ได้ตกลงไว้ในสัญญา และสูงเกินไปเมื่อเทียบกับราคาโดยเฉลี่ยที่สามารถผลิตได้เองในประเทศ หรือราคาที่รับซื้อได้จากผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระ (IPP) ภายในประเทศ โดยที่ไม่ต้องมีภาระลงทุนค่าสายส่งเพิ่มเติม นอกจากนี้ยังไม่รวมถึงค่าชดเชยที่ กฟผ. จะต้องจ่ายให้กับประชาชนจำนวน 300-600 ครัวเรือน ที่จะต้องสูญเสียที่ดินอันเนื่องมาจากเสาไฟฟ้าแรงสูงพาดผ่าน

แต่ถ้าไม่ซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนน้ำเทิน 2 ประเทศไทยมีทางเลือกอื่นหรือไม่? เพราะหากความต้องการไฟฟ้าของประเทศเพิ่มขึ้น ในขณะที่ การสร้างเขื่อนเพื่อผลิตกระแสไฟฟ้าในประเทศเป็นไปด้วยความยากลำบาก เนื่องจากเกิดข้อพิพาทระหว่างรัฐกับประชาชน และราคาน้ำมันก็ทะยานสูงขึ้นเรื่อยๆ

ความจริงแล้ว ประเทศไทยเรามีศักยภาพด้านพลังงานหมุนเวียนและพลังงานสะอาดที่สามารถจะรองรับความต้องการไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นในประเทศได้ รายงานการศึกษายุทธศาสตร์ด้านพลังงานของกระทรวงพลังงาน ประเทศไทย เมื่อเดือนสิงหาคม 2546 ที่ผ่านมา ได้แสดงให้เห็นว่า ผู้ผลิตไฟฟ้ารายย่อย (SPP) มีศักยภาพสูงถึงกว่า 3,000 เมกะวัตต์ ในขณะเดียวกัน ทางกระทรวงพลังงานเอง ก็ได้วางยุทธศาสตร์ด้านพลังงานที่จะเพิ่มสัดส่วนของพลังงานหมุนเวียนจาก 0.5% เป็น 8% ภายในปี 2554 ซึ่งขณะนี้มีโครงการที่มีศักยภาพอยู่ถึง 1,540 เมกะวัตต์ เช่น โครงการพลังงานแสงอาทิตย์ (250 เมกะวัตต์) พลังงานลม (100 เมกะวัตต์) กากของเสีย (100 เมกะวัตต์) ชีวมวล (740 เมกะวัตต์) พลังน้ำขนาดเล็ก (350 เมกะวัตต์) เพราะฉะนั้น การนำเข้าไฟฟ้าจากโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 จำนวน 920 เมกะวัตต์ นอกจากจะสร้างภาระทางเศรษฐกิจให้กับประเทศแล้ว ยังมีส่วนทำให้การพัฒนาโครงการพลังงานหมุนเวียน ซึ่งถือเป็นพลังงานทางเลือกที่มีผลกระทบน้อยกว่า ต้องถูกกีดกันออกไปจากแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า หรือ PDP ทั้งๆ ที่พลังงานภายในประเทศไทยมีศักยภาพเพียงพอ โดยที่ไม่จำเป็นต้องพึ่งพาไฟฟ้าข้ามชาติจากโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 แต่อย่างใด

มันจึงกลับไปสู่คำถามที่ว่า แล้วประเทศไทยมีความจำเป็นที่จะต้องนำเข้าไฟฟ้าจากเขื่อนน้ำเทิน 2 หรือไม่ เพราะหากประเทศไทยต้องนำเข้าไฟฟ้าจากเขื่อนน้ำเทิน 2 ในราคาสูง ในขณะที่สัญญาการซื้อขายไฟฟ้าที่ได้ตกลงกันนั้นเป็นแบบ Take-or-Pay นั่นย่อมเท่ากับว่า ภาระการจ่ายค่าไฟนั้นจะถูกโยนเข้าไปในบิลค่าไฟที่คนไทยต้องแบกรับอย่างหลีกเลี่ยงไมได้

จึงเป็นเรื่องแปลกที่ว่า การลงทุนที่ดูเหมือนว่าจะไม่มีความคุ้มค่าและไม่จำเป็นนี้ กำลังจะถูกผลักดันและเตรียมเดินหน้าอย่างเต็มที่ หากทางธนาคารโลกยื่นมือเข้ามาเอื้ออาทรรับประกันความเสี่ยงของโครงการ ซึ่งในเวลานี้ทางธนาคารโลกกำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาว่า การศึกษาและเอกสารต่างๆ เกี่ยวกับโครงการครบถ้วนเพียงพอหรือไม่ ที่จะเสนอให้กับทางคณะกรรมการบริหารของธนาคารโลกเพื่อพิจารณาตัดสินใจอนุมัติเงินค้ำประกันให้กับโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 ภายในต้นปี 2548 และถ้าหากการผลักดันครั้งสำคัญนี้ประสบผลสำเร็จ การก่อสร้างจะสามารถเริ่มขึ้นได้ประมาณกลางปีหน้า

กระบวนการผลักดันโครงการขนาดใหญ่โดยบรรดานักลงทุน นักการเมือง รัฐบาล บริษัทที่ปรึกษา และธนาคารโลก มาตลอดระยะสิบปีนั้นยังมีคำถามถึงความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของภาคประชาชนด้วย เพราะตามหลักการของความโปร่งใส และความเป็นประชาธิปไตยแล้ว เนื้อหาเกี่ยวกับสัญญาข้อตกลงที่รัฐไทยจะกระทำต่อภาคเอกชนควรจะต้องเปิดเผยต่อสาธารณะ หลังจากที่สัญญาได้ถูกตรวจสอบโดยสำนักงานอัยการสูงสุด และควรจะมีระยะเวลาพอสมควรให้สาธารณชนได้ศึกษาเกี่ยวกับสัญญาข้อตกลงนั้น ก่อนที่จะนำเรื่องเข้าสู่คณะรัฐมนตรีเพื่อการลงนามอนุมัติ แต่ปรากฏว่าการตัดสินใจในเรื่องนี้กลับไม่มีกระบวนการที่จะก่อให้เกิดการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ ไม่มีกระบวนการระดมความคิดเห็น หรือมีการถกเถียงถึงเนื้อหาสาระสำคัญของโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 ที่จะช่วยให้สาธารณชนไทย ในฐานะผู้ใช้ไฟฟ้า และผู้เสียภาษี ได้รับข้อมูล และทราบถึงผลดีผลเสียของโครงการ เพื่อที่จะสามารถพิจารณาตัดสินใจโดยยึดผลประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนเป็นสำคัญ

และนี่เป็นความจริงอีกด้านของภาระค่าไฟข้ามชาติ ที่คนไทยอาจไม่เคยรู้... แต่จะต้องแบกรับในอนาคต