เขื่อนน้ำเทิน 2 กับสังคมไทย (อีกแล้ว)

กรุงเทพธุรกิจ 23 มีนาคม 2548

ศรีสุวรรณ ควรขจร

มีคอลัมนิสต์ของหนังสือพิมพ์ใหญ่ เขียนตำหนิองค์กรพัฒนาเอกชนหรือเอ็นจีโอไทย รวมทั้งชาวบ้านจากปากมูลว่า กระทำเลยเถิดถึงกับไปคัดค้านโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 ของลาว เรียกว่าเป็นการกระทำอันชวนให้เกิดความรู้สึก ไร้ความหวังต่อองค์กรพัฒนาเอกชน ว่าจะทำสิ่งที่สร้างสรรค์ ผมไม่ค่อยหวังว่าผู้ที่ทัศนะมืดบอด เพราะถูกบดบังโดยอคติที่มีต่อพวกคัดค้านเขื่อนเป็นทุนเดิมอยู่ก่อนว่า จะเข้าใจเรื่องที่ไม่ถึงกับซับซ้อนนัก แต่ผมยังหวังว่าผู้ที่มีทัศนะกลางๆ จะเข้าใจได้ว่า เพราะเหตุใด เขื่อนน้ำเทิน 2 จึงเกี่ยวพันกับสังคมไทยทั้งโดยตรงและโดยอ้อม

โครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 จัดเป็นโครงการระดับ 'อภิมหา' เพราะจะมีโรงไฟฟ้าพลังน้ำที่ปั่นไฟสูงถึงประมาณ 1,000 เมกะวัตต์ หรือราวสองเท่าของกำลังผลิตสูงสุดของโรงไฟฟ้าเขื่อนภูมิพล ซึ่งเป็นเขื่อนที่ใหญ่ที่สุดของไทย ในขณะที่ระบบเศรษฐกิจของไทยมีขนาดใหญ่กว่าของลาวประมาณถึงหนึ่งร้อยเท่า ทำให้มูลค่าราว 1,300 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือประมาณ 50,000 ล้านบาท ของการลงทุนในโครงการเจ้าปัญหานี้ สูงเกือบเท่าผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติของลาว ทั้งนี้เพื่อที่จะขายไฟฟ้าเกือบทั้งหมดที่ผลิตได้ให้ไทย

ทางการลาว กลุ่มผู้ลงทุน และธนาคารโลกซึ่งถูกร้องขอให้ค้ำประกันเงินกู้ ต่างประสานเสียงว่า โครงการนี้จะลดทอนความยากจนในลาว ขณะเดียวจะตอบสนองความต้องการไฟฟ้าของไทย รัฐบาลไทยโดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ก็ได้ลงนามความตกลงซื้อขายไฟฟ้ากับฝ่ายลาวไปแล้วด้วย ดังนั้น โครงการนี้จึงต้องเดินหน้าเท่านั้น ปัญหาเบื้องต้นที่สุดสำหรับคนไทยคือ ฝ่ายที่คัดค้านที่เป็นกลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชนไทยพบว่า เอาเข้าจริงแล้วราคาไฟฟ้าจากน้ำเทิน 2 กลับแพงกว่าไฟฟ้าที่ผลิตได้จากแหล่งผลิตของไทยเอง

คนไทยซึ่งอาจไม่ค่อยรู้ว่า เราจะต้องเป็นผู้ใช้ไฟฟ้ากว่า 90 เปอร์เซ็นต์ จากเขื่อนน้ำเทิน 2 ไปตลอดระยะ 25 ปีของความตกลง น่าจะยิ่งไม่รู้ว่า กฟผ.จะต้องจ่ายค่าไฟฟ้าให้ลาวที่ราคา 0.047 เหรียญ (หรือ 1.974 บาท) ต่อไฟฟ้า 1 กิโลวัตต์ชั่วโมง เปรียบเทียบกับไฟฟ้าจากระบบกังหันก๊าซของ กฟผ.เองซึ่งจะมีต้นทุนตกอยู่ที่ 0.04 เหรียญสหรัฐ (หรือ 1.70 บาท) ต่อไฟฟ้า 1 กิโลวัตต์ชั่วโมง หรือถูกกว่าไฟฟ้าจากเขื่อนน้ำเทิน 2 ราว 14 เปอร์เซ็นต์ ยิ่งไม่ต้องพูดถึงโครงการปรับปรุงประสิทธิภาพพลังงานของ กฟผ.เองซึ่งประสบความสำเร็จด้วยต้นทุนที่ต่ำเพียง 0.012 เหรียญสหรัฐ (หรือ 0.5 บาท) ต่อไฟฟ้า 1 กิโลวัตต์ชั่วโมง (Witoon Permpongsacharoen, Bangkok Post, 16 March 2005)

องค์กรพัฒนาเอกชนชี้ว่า ธนาคารโลกมีท่าทีสนับสนุนโครงการนี้อย่างออกนอกหน้าจนถึงกับเล่นแร่แปรธาตุ 'แผนพัฒนาไฟฟ้า 2546' ของกฟผ. อย่างชนิดที่เรียกได้ว่ามีการบิดเบือนตัวเลข เพื่อให้เห็นว่า มีแนวโน้มที่ไทยจะขาดแคลนไฟฟ้าในปริมาณที่เขื่อนน้ำเทิน 2 จะสามารถตอบสนองได้พอดิบพอดี อีกทั้งธนาคารโลกยังใช้สมมติฐานที่อาจไม่ถูกต้องเกี่ยวกับแนวโน้มความเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงเกินไป

ดังนั้น การคาดการณ์แนวโน้มการเพิ่มของความต้องการใช้ไฟฟ้าที่ยึดโยงกับตัวเลขความเติบโตทางเศรษฐกิจอาจสูงเกินความเป็นจริง ซึ่งอาจส่งผลให้มีการลงทุนในกิจการไฟฟ้าล้นเกินเป็นจำนวนมากภายในปี 2553 ซึ่งการก่อสร้างเขื่อนน้ำเทิน 2 จะแล้วเสร็จ ดังนั้น ในท้ายที่สุดภาระจะตกอยู่กับผู้ใช้ไฟฟ้าและระบบเศรษฐกิจของไทยในภาพรวม เนื่องจากสัญญาซื้อขายที่ไทยและลาวลงนามเป็นแบบที่เรียกว่า Take or pay คือแม้ฝ่ายผู้ที่จะซื้อไม่มีความจำเป็นที่จะต้องใช้ไฟฟ้า (ในอนาคต) ก็ยังต้องจ่ายเพราะผู้ขายได้ลงทุนไปแล้ว เขื่อนน้ำเทิน 2 จึงอาจกลายเป็นต้นทุนที่ไม่จำเป็นที่สามารถถูกผลักลงไปในค่าเอฟทีได้

ยิ่งไปกว่านั้น องค์กรพัฒนาเอกชนตอกย้ำว่า กระทั่งการศึกษาของธนาคารโลกซึ่งว่าจ้างที่ปรึกษาดำเนินการศึกษาเปรียบเทียบต้นทุนไฟฟ้าจากเขื่อนน้ำเทิน 2 และจากแหล่งพลังงานหมุนเวียน เช่น วัสดุคงเหลือจากกิจกรรมการแปรรูปในภาคการเกษตร เป็นต้น สรุปว่า ไฟฟ้าจากแหล่งพลังงานหมุนเวียนมีต้นทุนถูกกว่าถึง 25 เปอร์เซ็นต์

ที่น่าสนใจคือ ธนาคารโลกดำเนินการศึกษานี้ เพราะข้อวิพากษ์วิจารณ์ก่อนหน้าขององค์กรพัฒนาเอกชนไทยที่ว่า เขื่อนน้ำเทิน 2 จะปิดกั้นโอกาสที่ผู้ใช้ไฟฟ้าไทยจะได้ไฟฟ้าที่สะอาดกว่าและในราคาที่ถูกกว่า และไทยจะสูญเสียโอกาสในการพัฒนาพลังงานทางเลือกเพื่อลดความขัดแย้งและเป็นการปรับปรุงประสิทธิภาพการใช้พลังงานของประเทศ แต่น่ากังขาว่า ธนาคารโลกกลับปกปิดผลการศึกษานี้

ที่น่าเศร้ายิ่งกว่าคือ ไฟฟ้าที่แม้ราคาจะสูงเกินไปสำหรับไทย กลับถูกเกินไปสำหรับลาวซึ่งตกอยู่ในสภาวะกล้ำกลืนยอมตกเป็นเบี้ยล่างให้แก่ไทย ซึ่งเป็นผู้ซื้อเพียงรายเดียวที่พยายามบ่ายเบี่ยงการเจรจาหลายครั้งหลังฟองสบู่เศรษฐกิจแตกในปี 2540 ด้วยเหตุที่ว่าไทยมีไฟฟ้าล้นเกิน ท่ามกลางกระแสวิพากษ์วิจารณ์จากทั่วโลกที่ยาวนานกว่าทศวรรษ เขื่อนน้ำเทิน 2 ได้กลายเป็นโครงการที่ทางการลาวต้องผลักดันให้เกิดขึ้นให้จงได้ เพื่อเกียรติภูมิของตนไม่ว่าจะต้องสูญเสียมากมายเพียงใดก็ตาม น่าสงสัยไม่น้อยว่าเพราะอะไรในท้ายที่สุด กฟผ.กลับยินยอมซื้อในราคาที่ผู้ใช้ไฟฟ้าไทยจะไม่ได้ประโยชน์ เกี่ยวกับผลประโยชน์ทับซ้อนหรือไม่ เพราะบริษัทลูกของกฟผ.ร่วมถือหุ้นในโครงการนี้ด้วย หรือเพราะใบสั่งจากรัฐบาลที่หวังผลทางเศรษฐกิจการเมืองอื่น ๆ

ชาวบ้านประมาณ 6,000-7,000 คน จะต้องถูกอพยพภายใต้โครงการนี้ ทั้งหมดเป็นชนกลุ่มน้อยหลายเผ่าซึ่งมีวิถีชีวิตที่ห่างไกลจากระบบสังคม-เศรษฐกิจแบบตลาด ความสามารถในการปรับตัวมีแนวโน้มต่ำในสถานการณ์ที่ถูกบีบบังคับอันเนื่องจากต้องมีการสร้างเขื่อน และเนื่องจากแบบวิศวกรรมที่ต้องมีการผันน้ำจากแม่น้ำเทินในปริมาณมหาศาลลงสู่แม่น้ำเซบั้งไฟ ซึ่งน่าจะส่งผลกระทบที่กว้างขวางและลึกซึ้งต่ออาชีพและวิถีความเป็นอยู่ของชุมชนอีกจำนวนหนึ่งซึ่งประมาณว่าน่าจะมีจำนวนที่สูงถึงราว 100,000 คน เปรียบเทียบกับประชากรของลาวทั้งประเทศที่มีเพียง 4.5 ล้านคน

ปัญหาข้อหนึ่งในการวางแผนของโครงการเขื่อนขนาดใหญ่แทบทุกแห่งในโลกคือ มักมีการระบุผู้รับประโยชน์ที่ชัดเจน ส่วนผู้เสียประโยชน์มักคลุมเครือ จนท้ายที่สุดเมื่อโครงการเสร็จสิ้นถึงประจักษ์แจ้งว่าปัญหาผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมมากกว่าที่คาดไว้ ซ้ำร้ายประโยชน์ที่คาดว่าจะได้มากก็กลับน้อย เขื่อนปากมูลบทเรียนใกล้ตัวที่รัฐบาลลาวและธนาคารโลกควรเรียนรู้

เป็นสิ่งที่ไม่อาจยอมรับได้หากธนาคารโลกอ้างว่า ปัญหาผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมในกรณีเขื่อนปากมูลที่ไม่จบไม่สิ้นนั้น มาจากความเห็นแก่ตัวของชาวปากมูลและเจตนาที่ไม่บริสุทธิ์องค์กรพัฒนาเอกชนที่เกี่ยวข้อง ธนาคารโลกไม่อาจปฏิเสธได้ว่า ต้นทุนเขื่อนสูงเกินประมาณการไว้เท่าตัว ความเสียหายเกินกว่าที่ศึกษาไว้มหาศาล แต่ผลประโยชน์จากโครงการที่ต่ำกว่าที่คาดไว้อย่างมาก ทั้งหมดนี้ได้รับการยืนยันจากการศึกษาของมหาวิทยาลัยอุบลราชธานี (ซึ่งรัฐบาลไทยเป็นผู้ว่าจ้าง) และการศึกษาของคณะกรรมการเขื่อนโลก (World Commission on Dam) ที่พวกเชียร์เขื่อนและเกลียดเอ็นจีโอบางคน เข้าใจผิดว่าเป็นพวกนักสร้างความวุ่นวายในระดับโลก โดยหารู้ไม่ว่าสถาบันนี้มีศักดิ์และเกียรติที่แม้ธนาคารโลกเองก็ต้องยอมรับ

และที่เทคโนแครตของลาวออกมาพูดง่ายๆ ว่า เขื่อนน้ำเทิน 2 เป็นความจำเป็นอย่างยิ่งยวดสำหรับลาวในการแก้ปัญหาความยากจน ก็ฟังไม่ขึ้น เพราะผลประโยชน์ของโครงการจะสามารถกระจายผ่านทั้งระบบตลาดและกลไกรัฐไปถึงคนจนได้แท้จริงเพียงใดนั้น ยังต้องถกเถียงกันอีกมาก

ประการสำคัญ ต้องเข้าใจด้วยว่าเขื่อนน้ำเทิน 2 แท้จริงแล้วเป็นโรงงานผลิตสินค้าส่งออก มากกว่าที่จะเป็นโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจอย่างที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกขานกัน ส่วนที่เทคโนแครตลาวโต้ฝ่ายคัดค้านในไทยว่า ปัญหาสังคมที่บานปลายและแก้ไขไม่ได้ที่เกิดในทุกกรณีของโครงการเขื่อนในไทยนั้น ไม่จำเป็นต้องซ้ำรอยที่ลาว (เพราะลาวอาจทำได้ดีกว่าไทย) ก็น่าจะเป็นเพียงโวหารเท่านั้น เพราะแค่เริ่มต้นวิถีชีวิตของประชากรเรือนแสนในลาวเองก็ถูกละเลยเสียแล้ว

ประการสุดท้ายเรื่องสิ่งแวดล้อม แม้เป็นอธิปไตยของลาวที่จะสละพื้นที่ร่วมสามแสนไร่ในใจกลางที่ป่านากาย-น้ำเทินที่มีคุณค่าระดับโลกเพื่อสร้างเขื่อน แต่ก็เป็นความชอบธรรมที่นักอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมในประเทศใดก็ตามจะปกป้องป่าผืนนี้ภายใต้หลักการ 'สิ่งแวดล้อมไม่มีพรมแดน' ซึ่งอารยประเทศทั้งหลายในโลกยุคไร้พรมแดนล้วนยอมรับ และเป็นหน้าที่ที่ประเทศที่จะทำลายสิ่งแวดล้อมเพื่อการพัฒนา และสถาบันที่สนับสนุนจะต้องตอบคำถามให้กระจ่าง

ผมพอเข้าใจความอับจนของฝ่ายลาว เพราะประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลายก็ล้วนผ่านการทำลายทรัพยากรธรรมชาติ และวัฒนธรรมท้องถิ่นของตนเพื่อการพัฒนามาด้วยกันทั้งนั้น แต่การที่ไทยต้องซื้อไฟฟ้าลาวในราคาแพง แถมสิ่งแวดล้อมและชุมชนยังต้องเสียหายกันมโหฬาร โดยอ้างจะลดทอนความยากจนแบบข้างๆ คูๆ นี่สิที่รับไม่ไหวเลย

ถ้าจะช่วยลาวจริงๆ ผมคิดว่าไทยน่าจะทำได้สร้างสรรค์กว่าการซื้อไฟฟ้า ส่วนธนาคารโลกควรถูกตำหนิมากที่สุด เพราะวาทะและเหตุผลที่สนับสนุนเขื่อนน้ำเทิน 2 สะท้อนว่า 2-3 ทศวรรษมานี้ สถาบันแห่งนี้ยังไม่เปลี่ยนอะไรเลย