เขื่อนน้ำเทิน 2 กับอนุภูมิภาคแม่น้ำโขง

กรุงเทพธุรกิจ 6 เมษายน 2548

ศรีสุวรรณ ควรขจร

ในที่สุด ธนาคารโลก โดยมติของคณะกรรมการบริหารเมื่อสัปดาห์ก่อน (31 มีนาคม 2548) ได้ให้ความเห็นชอบโครงการการไฟฟ้าพลังน้ำเขื่อนน้ำเทิน 2 ส่งผลให้กระบวนการผลักดันโครงการที่สืบเนื่องยาวนานกว่าหนึ่งทศวรรษเสร็จสมบูรณ์ ซึ่งนี่คงมิใช่เพียงความสมหวังของกลุ่มผู้ลงทุน และสถาบันที่จะสนับสนุนทางการเงินเท่านั้น แต่ยังน่าจะเป็นความปีติยินดีอย่างยิ่งของเวียงจันทน์ รวมทั้งธนาคารโลก ซึ่งกล่าวให้ถึงที่สุดแล้วก็คือรัฐบาลของประเทศต่างๆ นั่นเองที่ประสานเสียงสอดคล้องต้องกันว่า 'โครงการนี้ต้องเกิด' ไม่ว่าจะเพื่อเหตุผลอะไรก็ตาม

อย่างไรก็ดี หากฝ่ายที่ผลักดันคาดหมายว่า การเปิดไฟเขียวให้แก่เขื่อนน้ำเทิน 2 น่าจะยุติกระแสการคัดค้านโครงการที่ต่อเนื่องมาเป็นทศวรรษได้ในไม่ช้า ซึ่งก็น่าจะส่งผลต่อเนื่องให้ธนาคารโลกเริ่มศักราชการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ได้อีกครั้ง หรือแม้กระทั่งการที่ธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย (เอดีบี) จะสามารถสนับสนุนการสร้างเขื่อนในลุ่มน้ำแม่น้ำโขงอย่างออกหน้าออกตายิ่งขึ้นในอนาคตนั้น น่าจะเป็นความคิดที่เป็นการด่วนสรุป เพราะฝ่ายคัดค้านที่รู้จริงและมีข้อมูล ล้วนตระหนักว่า การตัดสินใจสนับสนุนโครงการน้ำเทิน 2 เป็นความผิดพลาดฉกรรจ์ที่อาจสั่นสะเทือนสถาบันธนาคารโลกได้ อยู่ที่ว่าเมื่อใดที่ความผิดพลาดนี้จะถูกตีแผ่ให้ทุกฝ่ายได้ตระหนักเท่านั้น

ธนาคารโลกไม่เพียงละเมิดแนวทางการหลีกเลี่ยงความเสียหายของโครงการเขื่อนขนาดใหญ่เกือบทุกข้อของคณะกรรมการเขื่อนโลก (World Commission on Dam) ซึ่งธนาคารโลกมีส่วนสำคัญในการก่อตั้ง และเป็นผู้สนับสนุนทางการเงินร่วมกับหลายองค์การในภาครัฐและองค์การระหว่างประเทศ การสนับสนุนเขื่อนน้ำเทิน 2 เป็นโครงการแรกหลังการถอนการสนับสนุนโครงการเขื่อนในลุ่มน้ำนาร์มาดาในอินเดียราวสิบปีก่อน ที่ธนาคารโลกถูกวิพากษ์วิจารณ์โจมตีอย่างรุนแรงจากทั่วโลก กลับกลายเป็นว่า ธนาคารได้กระทำการที่เป็นความผิดพลาดยิ่งกว่าเดิม การกล่าวอ้างอย่างบิดเบือนข้อเท็จจริงว่าด้วยการจัดหาไฟฟ้าที่ต้นทุนต่ำสุดให้แก่ผู้ใช้ไฟฟ้าชาวไทยนั้นยังพอทำเนา แต่ที่เลวร้ายคือการสนับสนุนเขื่อนน้ำเทิน 2 ด้วยข้ออ้างที่ว่า โครงการนี้จะนำไปสู่การแก้ปัญหาความยากจน และการปรับปรุงการดำเนินการเพื่อการอนุรักษ์ป่าที่ราบสูงนากาย ซึ่งส่วนหนึ่งจะต้องถูกน้ำท่วมจากเขื่อนน้ำเทิน 2 นั่นเอง

ที่ว่า 'เลวร้าย' ก็เพราะ ในยุคโลกาภิวัตน์ของปัจจุบันที่ประชาคมโลกมีความตื่นตัวทางมนุษยธรรมและสิ่งแวดล้อม จึงมีโอกาสและความเป็นไปได้มากยิ่งขึ้นที่จะระดมทรัพยากรจากสังคมต่างๆ ไปยังสังคมที่ขาดแคลนเพื่อแก้ไขวิกฤตการณ์ทางสิ่งแวดล้อม หรือมนุษยธรรมในสังคมนั้นๆ แต่ธนาคารโลกยังคงสนับสนุนให้ประเทศยากจนที่อับจนหนทางการพัฒนาเศรษฐกิจของตน ดำเนินการแก้ปัญหาความยากจนด้วยการเร่งใช้ทรัพยากรแบบล้างผลาญ อีกทั้งยังเร่งให้ทำลายสิ่งแวดล้อมเพื่อรักษาสิ่งแวดล้อม

ลาวจะมีรายได้รวมตลอดอายุสัมปทาน 25 ปี คิดเป็นมูลค่าปัจจุบันที่ 250 ล้านเหรียญ (สหรัฐ) บวกกับอีก 10 ล้านเหรียญ ที่จะได้ทันทีสำหรับกิจกรรมการอนุรักษ์พื้นที่ป่านากาย และอีก 1 ล้านเหรียญเป็นรายปี แม้เปรียบเทียบกับมาตรฐานของลาวเอง ตัวเลขเม็ดเงินเหล่านี้ต้องถือว่าเล็กน้อยอย่างยิ่ง การระดมทุนสัก 1 ล้านเหรียญต่อปี เพื่อใช้ในกิจกรรมการอนุรักษ์ป่าไม้ หรือสัตว์ป่าโดยองค์กรอนุรักษ์ที่มีชื่อเสียงเป็นสิ่งที่สามารถกระทำได้โดยง่ายดาย กับเงินเพียง 250 ล้านเหรียญ เพื่อที่จะใช้จ่ายในระยะเวลา 25 ปีในโครงการทางเศรษฐกิจสังคม อย่าว่าแต่ประเทศร่ำรวยอย่างญี่ปุ่น ยุโรป และอเมริกาเหนือ ลำพังประเทศอาเซียนอย่าง สิงคโปร์ มาเลเซีย และไทย ขีดความสามารถก็เหลือเฟือแล้ว

ที่หนักหนาสาหัส คือ ธนาคารโลกถลำเข้าไปในหล่มของรัฐบาลลาวที่ว่า 'เขื่อนน้ำเทิน 2 ต้องเกิด' ถึงกับระดมผู้เชี่ยวชาญเข้าช่วยปรับปรุงเอกสารสำคัญซึ่งควรเป็นหน้าที่ผู้ลงทุน เพื่อให้โครงการดูดีในทุกด้าน หรือเป็นเพราะมีวาระซ่อนเร้นของรัฐบาล สถาบัน และกลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง จนต้องทำให้โครงการนี้เกิดขึ้นให้จงได้ สิ่งที่ธนาคารโลกควรทำ ไม่ว่าจะในขั้นตอนแรกๆ ที่ธนาคารโลกเองมีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรง หรือในขั้นตอนหลังๆ ที่โถมเข้าไปสุดตัว คือ การศึกษาในกรอบที่กว้างและรอบด้านยิ่งขึ้น เพื่อเสนอฉากทัศน์ (Scenarios) แห่งการแก้ปัญหาความยากจนที่หลายหลายด้วยยุทธศาสตร์และแนวทาง โดยคำนึงถึงโลกในความเปลี่ยนแปลงที่รัฐบาลและสังคมต่างๆ ต้องยึดถือหลักการการพัฒนาที่ยั่งยืน หลักความเป็นธรรม และหลักสิทธิมนุษยชนอันรวมสิทธิขั้นพื้นฐานที่ชุมชนจะสามารถดำรงวิถีทางเศรษฐกิจ สงคม และวัฒนธรรมของตนไว้ได้

กระนั้นก็ดี ฝ่ายที่คัดค้านเขื่อนน้ำเทิน 2 และผู้ที่สนใจติดตาม หรือมีความกังวลต่อแนวโน้มสถานการณ์ความเป็นไปต่างๆ ในลาว รวมทั้งผลกระทบต่อภาคพลังงานในไทยเอง ไม่ควรกรอบความคิดของตนไว้ที่เขื่อนโดยมิได้เชื่อมโยงกับแนวโน้มความเปลี่ยนแปลงในลุ่มน้ำแม่น้ำโขงในภาพรวม ซึ่งมีความเกี่ยวพันอย่างสอดคล้อง หรืออยู่ในกรอบทิศทางการพัฒนาในพื้นที่ที่เอดีบี เรียกว่า อนุภูมิภาคแม่โขง (Mekong Greater Subregion--GMS) และสอดรับกับโครงการมหึมาของเอดีบี ที่เรียกว่า GMS Economic Cooperation Program เรียกสั้นๆ ว่า โครงการจีเอ็มเอส ที่เอดีบีเป็นผู้ยึดกุมทิศทางมาแต่ปี 2535 โดยที่ประชาชนในจีเอ็มเอสแทบมิได้รับรู้และมีส่วนเกี่ยวข้อง ในไทยแม้เริ่มมีสื่อมวลให้ความสนใจติดตามบ้างในระยะหลังและก็มักมองมันแต่ในด้านดี

เช่นเดียวกัน โครงการจีเอ็มเอส รวมทั้งเอดีบี ต่างเชิดชู การลดทอนความยากจน เป็นเป้าหมายหลัก แต่ด้วยยุทธศาสตร์ของการส่งเสริมการขยายตัวของระบบเศรษฐกิจของทั้งหกประเทศในจีเอ็มเอส คือ ลาว กัมพูชา เวียดนาม พม่า จีน (มณฑลยูนนาน) และไทย ด้วยการส่งเสริมและกระตุ้นให้การค้า และการลงทุนระหว่างประเทศเหล่านี้เพิ่มขึ้น โดยมีระบบโครงสร้างพื้นฐานที่มีคุณภาพและเชื่อมโยงเป็นเครือข่าย ซึ่งได้แก่ เส้นทางสายเศรษฐกิจ (เช่น สายตะวันออก-ตะวันตก จากเวียดนามผ่านลาวและไทยไปถึงพม่า) ซึ่งกำลังอยู่ในระหว่างการก่อสร้างเส้นทางขนส่งทางเรือ ซึ่งก็คือ แม่น้ำโขงทั้งสายที่ได้มีการระเบิดทำลายแก่งหินไปแล้วบางส่วน และจะต้องเคลียร์เกาะแก่งต่างๆ ออกให้หมด และระบบสายส่งกระแสไฟฟ้าจากแหล่งผลิต เช่น เขื่อนท่าซางในพม่า และเขื่อนน้ำเทินในลาว ไปยังผู้ใช้ซึ่งโดยหลัก ก็คือ ไทย รวมทั้งโครงข่ายเชื่อมโยง (Mekong Power Grid) ซึ่งจะส่งผลให้แผนก่อสร้างเขื่อนในลาวและพม่ามีความชอบธรรม

ความผิดพลาดของเอดีบีที่เปรียบได้กับของธนาคารโลกในกรณีเขื่อนน้ำเทิน 2 คือ โครงการจีเอ็มเอสถูกนำเสนอเสมือนเป็นเพียงหนทางเดียวเท่านั้นที่จะช่วยให้ประเทศจีเอ็มเอสพ้นจากความยากจนในระยะเวลาอันรวดเร็ว เนื่องด้วยประเทศเหล่านี้ (ยกเว้นไทยและยูนนานของจีนที่ระดับการพัฒนาสูงกว่า) ถูกทิ้งไว้จนห่างสุดกู่ในแง่ของการพัฒนาเศรษฐกิจ ปัจจุบัน ผลิตภัณฑ์มวลรวม (จีดีพี) ต่อหัวต่อปีของลาวอยู่ที่ระดับ 320 เหรียญสหรัฐ (หรือราว 12,000 บาท) ของกัมพูชาต่ำกว่าอีกเล็กน้อยด้วยซ้ำ ส่วนของเวียดนามแม้สูงกว่าแต่ก็ยังต่ำ คือ อยู่ที่ระดับ 400 เหรียญสหรัฐ เปรียบเทียบกับของไทยที่ปัจจุบันอยู่ที่ 2,500 เหรียญ การเร่งพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อกระตุ้นกิจกรรมเศรษฐกิจในภูมิภาคเป็นสิ่งจำเป็น แม้สิ่งแวดล้อมอาจต้องเสียหายและประชาชนบางส่วนต้องเสียสละ แต่เนื่องด้วยเป็นหนทางที่ง่ายดาย

ความรวดเร็วที่จะต้องยกระดับทางเศรษฐกิจจึงกลายเป็นนโยบายแห่งชาติที่เชื่อมโยงกับพลวัตการพัฒนาระดับภูมิภาคที่รัฐบาลของชาติจีเอ็มเอสทั้งหลายไม่อาจปฏิเสธ และแนวโน้มการเชื่อมโยงจีเอ็มเอสกับเศรษฐกิจโดยรวมของจีนและของอาเซียน ซึ่งจะเป็นประตูนำระบบเศรษฐกิจของจีเอ็มเอสเชื่อมโยงกับตลาดโลก นี่เป็นกระบวนความคิดของทุกฝ่ายที่สรุปว่า การยกระดับทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วดังกล่าวมีความเป็นไปได้สูงยิ่ง อันเป็นความเชื่อภายใต้กระบวนทัศน์ที่ว่า ระบบเศรษฐกิจแบบตลาดที่ขยายตัวจะให้เกิดความมั่งคั่งที่จะกระจายไปยังคนทุกกลุ่มผ่านการเพิ่มการจ้างงาน การเพิ่มรายได้และการเพิ่มการบริโภค

แม้ความเชื่อดังข้างต้นจะเป็นไปได้ แต่เอดีบีตลอดจนรัฐบาลทั้งหลายในจีเอ็มเอสก็ละเลยแนวโน้มต้นทุนทางสังคมและสิ่งแวดล้อม ยิ่งการยกระดับทางเศรษฐกิจดำเนินไปอย่างรวดเร็ว ต้นทุนทางสังคมก็จะยิ่งมหาศาล หากต้องการหลีกเลี่ยงการจ่ายต้นทุนราคาแพง รัฐบาลในจีเอ็มเอสและเอดีบีต้องกระทำตรงข้าม คือ ควบคุมมิให้การยกระดับทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นรวดเร็ว และดำเนินการปรับเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง เพื่อหลีกเลี่ยงการเพิ่มความเหลื่อมล้ำ การทำลายสังคมท้องถิ่น และปฏิกิริยาลูกโช่ที่จะกระทบสิ่งแวดล้อมในท้ายที่สุด

กล่าวคือ ต้องเร่งปฏิรูปเชิงโครงสร้างคู่ขนานไปด้วย เช่น มีการกระจายการถือครองทรัพย์สินและทรัพยากรธรรมชาติ ปรับโครงสร้างภาษีให้ก้าวหน้า และปรับปรุงในด้านสิทธิมนุษยชน เพื่อหลีกเลี่ยงก่อปัญหาลูกโซ่ทางสังคมและสิ่งแวดล้อมดังประสบการณ์ในประเทศอื่นๆ รวมทั้งในไทย แต่นี่ก็คงเป็นเพียงความหวังลมๆ แล้งๆ เท่านั้นที่จะเห็นสถาบันที่เป็นหัวหมู่ทะลวงฟันเพื่ออุดมการณ์ทุนนิยมตลาดเสรีอย่างธนาคารโลกและเอดีบีกล้าริเริ่มในสิ่งเหล่านี้