อุปสรรคของการสร้างธรรมาภิบาลในภูมิภาคแม่โขง

กรุงเทพธุรกิจ 20 เมษายน 2548

ศรีสุวรรณ ควรขจร

ความยากลำบากในการนำธรรมาภิบาลไปสู่องค์การระหว่างรัฐ และกระบวนการความร่วมมือระหว่างประเทศต่างๆ ที่มีพัฒนาการมายาวนานก็คือ ธรรมาภิบาลหาได้มาจากการที่องค์การ และกระบวนการฝ่ายรัฐ มีพลังสร้างสรรค์ และสามารถปฏิรูปตนเองจากภายในแต่ประการใด แต่มักเกิดจากการเรียกร้องของภาคประชาสังคมที่กว่าจะก่อรูปก่อร่างขึ้น มีความรู้เท่าทัน มีประสบการณ์จากการต่อสู้ดิ้นรน และเป็นขบวนการที่เข้มแข็ง องค์การ และกระบวนการเหล่านี้ ก็หยั่งรากลึก ด้วยความชอบธรรมทางกฎหมาย ด้วยทรัพยากรมากมายมหาศาล และได้รับการปกป้องด้วยระบบราชการที่ใหญ่โต กลายเป็นสถาบันที่แข็งแกร่ง เกินกว่าที่ถูกท้าทาย จากพลังใดๆ

ธนาคารโลกเป็นตัวอย่างคลาสสิกที่สุด กล่าวคือ สถาบันนี้ถูกโจมตีมากที่สุด และต่อเนื่องยาวนานที่สุด ว่าเป็นผู้สนับสนุนการพัฒนาเศรษฐกิจในประเทศยากจน ด้วยทฤษฎีเศรษฐศาสตร์พัฒนาแบบทุนนิยม ที่ก่อให้เกิดปัญหาต่างๆ อาทิ ความเหลื่อมล้ำ (ซึ่งตรรกะของเศรษฐศาสตร์ทุนนิยมจงใจละเลย) และการพังทลายของสิ่งแวดล้อม จนกระทั่งปัญหาเหล่านี้ทวีความแหลมคม พร้อมกับการที่ประชาชนเริ่มรู้เท่าทัน เห็นทั้งความบกพร่องของทฤษฎีแบบทุนนิยมเอง และความสัมพันธ์ของการใช้ทฤษฎีกับความพยายามรักษาสถานะเดิมของกลุ่มชนชั้นนำ และเริ่มตั้งคำถามต่อการไร้ซึ่งธรรมาภิบาลของสถาบันนี้ได้อย่างมีพลัง

แต่ธนาคารโลกก็กลับพัฒนาขีดความสามารถ ทั้งโดยการสร้างกลไกภายใน และปรับปรุงนโยบายทางสังคม และสิ่งแวดล้อม ที่ทำให้ธนาคารดูประหนึ่งสถาบันที่สามารถเรียนรู้ และพัฒนาตัวเองได้อย่างน่าทึ่ง จนสามารถดำรงอยู่ได้ต่อไปโดยไม่ต้องเปลี่ยนแปลงปรัชญาแนวคิดของสถาบันแม้แต่น้อย นักกิจกรรมที่คร่ำหวอดมักกล่าวว่า "ทัศนะที่ว่าธนาคารโลกไม่เคยเปลี่ยนแปลง เป็นทัศนะที่ผิด" เพราะ "สถาบันนี้เปลี่ยนแปลงตัวเองตลอดเวลา" แต่ "เป็นความเปลี่ยนแปลงเพื่อที่จะไม่ต้องเปลี่ยนแปลง" สร้างความปวดเศียรเวียนเกล้าไม่ใช่น้อยแก่ผู้ที่ต้องการเห็นสถาบันนี้มีความรับผิดชอบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมมากขึ้น

กลุ่มประชาชนในยุโรปที่ท้าทายนโยบายเศรษฐกิจของสหภาพยุโรป กลุ่มประชาชนในทวีปอเมริกาที่ต่อต้านกระบวนการเขตการค้าเสรีอเมริกา และกลุ่มต่างๆ ทั่วโลกที่ต่อต้านหรือต้องการปฏิรูปองค์การการค้าโลก หรือท้าทายนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ ล้วนเผชิญความยากลำบากที่คล้ายคลึงกัน คือ สถาบันที่เป็นคู่อริล้วนกล้าแข็งด้วยความชอบธรรมทางกฎหมาย มีทรัพยากรเพรียบพร้อม และถูกปกป้องจากระบบราชการและรัฐบาลของประเทศต่างๆ

แต่ภาคประชาสังคมในภูมิภาคแม่โขงกับการสร้างประชาภิบาลในกระบวนการบรรลุความตกลงในระหว่างรัฐบาลของหกประเทศใน 'อนุภูมิภาคแม่โขง (จีเอ็มเอส)' น่าจะมีความยากลำบากยิ่งกว่า ไม่เพียงเพราะพลวัตที่ซับซ้อน กล่าวคือ ความพยายามผลักดันมายาวนาน (ตั้งแต่ปี 2535) ของธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย (เอดีบี) ความสัมพันธ์กับกระบวนการเขตการค้าเสรีของอาเซียน และทั้งรัฐบาลและภาคธุรกิจของจีนและไทยที่กำลังเป็นผู้ทรงอิทธิพล แต่เพราะความอ่อนแอแของกลุ่มประชาสังคม และวุฒิภาวะทางเศรษฐกิจและการเมืองระหว่างสังคมของประเทศทั้งหกที่ยังมีระดับที่แตกต่างกันค่อนข้างมาก นั่นเองที่เป็นสาเหตุสำคัญที่สุด

พม่าถือเป็นกรณีสุดโต่ง นักสังเกตการณ์ส่วนมากยังมองไม่ค่อยเห็นความหวังว่าจะมีความเปลี่ยนแปลงที่สร้างสรรค์ และมีนัยสำคัญเกิดขึ้นได้ในอนาคตอันใกล้ ในช่วงหลายทศวรรษมานี้พม่าโดดเดี่ยวตัวเองจากโลกภายนอกจนกลายเป็นสังคมที่พึ่งพาตัวเองได้ในระดับสูงจนไม่ยี่หระแม้จะถูกกดดันจากชาวโลก นโยบายเปิดรับการลงทุนจากภายนอกเพิ่งเกิดได้ไม่นานและก็มักเป็นกิจการผูกขาดที่รัฐบาลเกี่ยวข้องโดยตรง ภาคประชาสังคมยังมิได้ก่อร่างสร้างรูป

ส่วนเวียดนามและลาว คำถามข้อใหญ่คือ จะรักษาระบอบการเมืองแบบพรรคเดียวในคราบของสังคมไว้ได้อย่างไรในระยะยาวในท่ามกลางการขยายตัวของระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยม และการผูกโยงกับระบบเศรษฐกิจของภูมิภาค และของโลก แต่ทั้งสองประเทศก็ยังมีความแตกต่าง คือ แม้นักสังเกตการณ์ตะวันตกบางส่วนเชื่อว่า คำถามข้อนี้คือความยุ่งยากที่ไม่อาจพบทางออก รัฐบาลและเทคโนแครต รวมทั้งวงวิชาการของเวียดนามดูจะเท่าทันต่อสภาวะการเผชิญกับความยุ่งยากข้อนี้ในระดับหนึ่ง

ในขณะที่ของลาวยังอยู่ในสภาวะมะงุมมะงาหรา ชนชั้นกลางปัญญาชนยังอยู่ในวัฒนธรรมแห่งความกลัว มีแต่ความเงียบงันต่อกระแสความเปลี่ยนแปลง ต่างกับเวียดนามที่เริ่มเกิดปรากฏการณ์ประชาสังคมขึ้นแล้ว เริ่มมีกลุ่ม มีวงการของผู้ตั้งคำถามต่อ 'ตัวแบบ (Model)' ของตะวันตก หรือ 'นโยบายแบบเสรีนิยมใหม่' ที่กำลังครอบงำชนชั้นนำ แต่แม้กระนั้นก็ยังห่างไกลอัตราความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจที่กำลังรุดหน้าไปแบบก้าวกระโดด

ในกรณีของไทย แม้ภาคประชาสังคมจะเติบใหญ่ทั้งในทางความคิดและขบวนการคือ เห็นความบกพร่องของความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจแบบทุนนิยมตลาด มีการจัดตั้งเป็นองค์กร และมีการรวมตัวเป็นเครือข่ายที่เข้มแข็ง มีประสบการณ์ตรงในการรณรงค์เพื่อปฏิรูปโครงสร้างทางการเมือง แต่ประชาสังคมไทยก็เป็นผลพวงของระบบสังคมไทยที่เอาวัฒนธรรมของตัวเองเป็นศูนย์กลาง จึงขาดความรู้เท่าทันในความเป็นไปของโลก ไม่มีความเข้าใจในระบบสังคม วิถีชีวิต และทัศนคติของผู้คนในสังคมเพื่อนบ้านอย่างถูกต้อง และเพียงพอ

ซ้ำร้าย สังคมไทยยังถูกปลูกฝังจากเรียนประวัติศาสตร์ให้ถือตนว่าเหนือกว่า ความรู้เกี่ยวกับรัฐและสังคมเพื่อนบ้านที่มีอยู่โดยเฉพาะในสถาบันการศึกษาเป็นเพียงความรู้มือสองที่ได้รับการค้นคว้าโดยชาวตะวันตกมากกว่าที่จะเป็นการศึกษาของคนไทยเอง สถาบันต่างๆ ยังขาดแคลนผู้รู้เกี่ยวกับเพื่อนบ้าน รายงานของสื่อมวลชนเกี่ยวกับเพื่อนบ้านของไทยยังเห็นได้น้อยอย่างยิ่งเมื่อเปรียบเทียบกับรายงานข่าวเกี่ยวกับรัฐ และสังคมในส่วนอื่นๆ ของโลก อีกทั้งยังเป็นรายงานข่าวแบบสุกเอาเผากิน หรือเสนอเพียงแง่เดียว และในมุมที่เป็นบวกเมื่อกล่าวถึงการพัฒนาเศรษฐกิจในภูมิภาค

การที่กระบวนการอาเซียน และจีเอ็มเอสได้ก้าวผ่านจุดหักเหต่างๆ กลายเป็นกระบวนการระหว่างรัฐที่มีบริบทใหญ่โตซับซ้อน และเกี่ยวพันกับตัวละครที่ทรงอิทธิพลอย่าง เอดีบี ธนาคารโลก และรัฐบาลของกลุ่มประเทศผู้บริจาค จึงไม่ง่ายที่กลุ่มประชาสังคมไทยที่แม้จะมีบทบาทที่เข้มแข็งในกรอบของประเทศและท้องถิ่น จะสร้างองค์ความรู้ขึ้นได้โดยง่าย สถาบันทางวิชาการที่หันมาสนใจภูมิภาคแม่โขง ก็มีแนวโน้มที่เป็นความสนใจตามแฟชั่น หรือมาจากแสวงหาทุน (จึงต้องรับใช้รัฐ และแหล่งทุน) มากกว่าที่จะเกิดจากความสนใจทางความรู้จากเนื้อในที่รับใช้การสร้างความเข้าใจร่วมกัน และความสัมพันธ์ภายในภูมิภาคที่เท่าเทียม

และเป็นไปไม่ได้แทบจะโดยสิ้นเชิงที่จะคาดหวังว่า ภาคประชาสังคมในประเทศลุ่มน้ำโขงจะมีขีดความสามารถติดตาม และถ่วงรั้ง ยับยั้งกระแสการพัฒนาที่ไหลอย่างรุนแรง ยิ่งหากกล่าวถึงการสร้างความร่วมมือในระดับประชาสังคมโดยเฉพาะในระดับรากหญ้า ก็แทบจะอุปมาได้ดั่งความมืดมิดที่ปลายอุโมงค์ เช่น ในลาวที่รัฐบาลยังปรารถนาอย่างแรงกล้าที่จะสร้างเขื่อนขนาดใหญ่อีกเกือบร้อยโครงการเพื่อขายไฟฟ้าที่ผลิตได้ให้ประเทศเพื่อนบ้านที่มีความต้องการ โดยเฉพาะไทย ทั้งนี้เพื่อลดทอนความยากจน ในขณะที่ลาวทั้งประเทศเป็นส่วนหนึ่งของลุ่มน้ำแม่โขงที่รับน้ำถึง 35 เปอร์เซ็นต์ ของทั้งลุ่ม

เรายังไม่จำเป็นต้องกล่าวถึงกลุ่มคนระดับรากหญ้า เอาแค่ว่าทำอย่างไรจึงจะสามารถทำให้ปัญญาชนชนชั้นกลาง ตลอดจนวงการนักวิชาการ และเทคโนแครตบางส่วนที่เปิดใจกว้างในลาวเห็นอีกด้านหนึ่งของวิสัยทัศน์ 'เขื่อนกับการพัฒนาประเทศ' ว่า จะก่อให้เกิดหายนะต่อระบบนิเวศวิทยา และสังคมชุมชน ตลอดจนความยากจนที่จะต้องเพิ่มความเข้มข้นยิ่งขึ้น อย่างไร หากยังคิดจะสร้างกันอีกถึงร้อยเขื่อน ทำนองเดียวกันกับอีก 300 เขื่อนขนาดใหญ่ในยูนนาน และอีกมากมายนับไม่ถ้วนในพม่า เวียดนาม และกัมพูชา เพื่อป้อนไฟฟ้า และน้ำให้แก่ไทยที่เข้าสู่สภาวะสังคมอุตสาหกรรมบริโภคนิยมไปแล้ว

และหากเราคลี่ดูรายละเอียดโครงการความร่วมมือทางเศรษฐกิจจีเอ็มเอสที่เอดีบีผลักดัน และรัฐบาลทั้งหลายต่างเห็นชอบกันไปแล้ว อีกทั้งฝ่ายรัฐบาลจีนเองก็พยายามเร่งรัด เพื่อให้มีผลในทางปฏิบัติโดยเร็วที่สุดต่อกระบวนการอาฟตาของอาเซียน และความตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียน-จีน เราจะเห็นแผนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ยักษ์หลายโครงการที่สามารถก่อหายนะต่อประชาชนและสิ่งแวดล้อมทั้งในทางตรงและอ้อมได้อย่างมหาศาลทั้งสิ้น

ภูมิภาคแม่โขงในยุคปัจจุบันจึงอยู่ตรงทางแพร่งที่อาจมิได้ด้อยความรุนแรงไปกว่าเมื่อครั้งที่ยังอยู่ใต้ไฟสงคราม ดังที่ท่านมหาสมณะ ติชนัทฮัน กล่าวเมื่อเร็วๆ นี้ว่า "....เรากำลังต่อสู้กับศัตรูคือ 'ทุน' ที่ร้ายกาจยิ่งกว่า....”