อุปสรรคของธรรมาภิบาลในลุ่มแม่น้ำโขง (2)

กรุงเทพธุรกิจ 4 พฤษภาคม 2548

ศรีสุวรรณ ควรขจร

เหตุแห่งอุปสรรค ที่กลุ่มประชาสังคมในลุ่มแม่น้ำโขง ต้องเผชิญ ในการสร้างธรรมาภิบาลในภูมิภาค มิใช่เพียงความอ่อนแอ ในฝ่ายประชาชน ที่สัมพัทธ์กับความเข้มแข็ง ในฝ่ายชนชั้นนำ และสถาบันของรัฐ ที่ยังบริหารประเทศ แบบรวมศูนย์อำนาจ แต่ยังเป็นเพราะตัวละครสำคัญ ในกระบวนการตัดสินใจทางนโยบาย ในระดับภูมิภาคแม่น้ำโขง อย่างธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย และธนาคารโลก ซึ่งมีขีดความสามารถ ในระดับที่น่าอัศจรรย์

ธนาคารโลกและเอดีบีจึงมีประสิทธิภาพในการผลักดันนโยบายทั้งในระดับชาติ และระดับภูมิภาคที่สอดคล้องสัมพันธ์ เช่นโครงการเขื่อนไฟฟ้านำเทิน 2 ของลาว มีธนาคารโลกเป็นแกนหลักผลักดัน ส่วนเอดีบีนั้นจะร่วมให้กู้ และคาดว่าจะเป็นผู้ให้กู้เพื่อลงทุนสร้างระบบสายส่งมายังไทย และเอดีบียังมีแผนการเชื่อมโยงระบบไฟฟ้าในภูมิภาคแม่น้ำโขงและระหว่างภูมิภาคแม่น้ำโขงกับประเทศในกลุ่มอาเซียน ภายใต้โครงการจีเอ็มเอสซึ่งเอดีบีเป็นผู้ปลุกปล้ำมาแต่แรกเริ่ม

ธนาคารโลกกับการสนับสนุนเขื่อนน้ำเทิน 2 อาจส่งผลสะเทือนที่พลิกผันสถานการณ์การต่อต้านเขื่อนที่ขยายวงไปมากในระดับระหว่างประเทศ เขื่อนน้ำเทิน 2 จึงอาจเป็นการเปิดศักราชแห่งการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่อีกหลายๆ โครงการทั่วโลก รวมทั้งที่จ่อคิวอยู่ทั่วทั้งภูมิภาคแม่น้ำโขงจำนวนแทบนับไม่ถ้วน อันสอดรับกับแผนการเชื่อมระบบไฟฟ้าในลุ่มแม่น้ำโขงในโครงการจีเอ็มเอส ซึ่งทั้งหมดนี้ก็คือการเสริมความชอบธรรมให้กับนโยบายสร้างเขื่อนเพื่อเป็นแหล่งรายได้ของรัฐบาลและการเพิ่มตัวเลขจีดีพี ดังที่ผู้นำของของลาวได้ประกาศอย่างภาคภูมิใจเมื่อไม่นานมานี้ว่าลาวต้องการที่จะเป็น 'แบตเตอรี่ของอาเซียน' เพื่อลดทอนความยากจนของประชาชนในประเทศ

ภายใต้โครงการจีเอ็มเอสมี 11 แผนงานขนาดใหญ่ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นเรื่องของการลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ ซึ่งได้แก่ การเชื่อมโยงระบบสายส่งกระแสไฟฟ้าในภูมิภาคแม่น้ำโขงและอาเซียน การก่อสร้างเส้นทางสายเศรษฐกิจ 4 เส้นทางซึ่งจะเชื่อมโยงโครงข่ายถนนของหกประเทศในลุ่มแม่น้ำโขงเข้าด้วยกัน การก่อสร้างระบบโทรคมนาคมในทุกประเทศและการเชื่อมโยง นอกจากนั้น ก็เป็นแผนการปรับปรุงและพัฒนานโยบายและมาตรการของประเทศต่างๆ ให้เป็นมาตรฐานเดียวกันเพื่อส่งเสริมการค้าข้ามพรมแดน การลงทุนและการท่องเที่ยว

เอดีบีชี้นำโครงการจีเอ็มเอสด้วย 'ความช่วยเหลือทางวิชาการ' ซึ่งโดยแท้จริงแล้วก็คือการศึกษาวิจัยเพื่อเสนอแนวทางการดำเนินการตามแผนโดยสถาบันผู้เชี่ยวชาญต่างประเทศ แล้วจึงเสนอผ่านที่ประชุมข้าราชการอันเป็นกลไกที่ปรึกษาหารือหรือเจรจาต่อรองต่างๆ การสร้างฉันทานุมัติเพื่อพัฒนาเป็นนโยบายโดยประชุมระดับรัฐบนตรีที่กลายเป็นแบบแผนไปแล้ว และการมีเวทีผู้นำสูงสุดเพื่อสร้างข้อผูกพันทางการเมืองก็กำลังกลายเป็นแบบแผนเช่นกัน ที่ประชุมสุดยอดผู้นำจีเอ็มเอสครั้งที่สองจะเกิดขึ้นในเดือนกรกฎาคม 2548 ที่นครคุนหมิง เมืองเอกของยูนนาน

ดังนั้น สถานการณ์ที่สังคมในลุ่มแม่น้ำโขงกำลังเผชิญ คือ ระบอบบริหารแบบรวมศูนย์ที่ปิดกั้นสิทธิเสรีภาพของปัจเจกบุคคล แต่กลับศิโรราบต่ออุดมการณ์การพัฒนาแบบทุนนิยมตลาดเสรี ต้องตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของสถาบันระหว่างประเทศซึ่งเป็นเครื่องมือของรัฐบาลและกลุ่มทุนของประเทศอุตสาหกรรมตะวันตก อันนำไปสู่ระบอบรวมศูนย์ในระดับภูมิภาคแม่โขง อาเซียน และระบบเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่ทับซ้อนระบอบของประเทศด้วยพลังอำนาจที่เหนือกว่า

การท้าทายเบื้องหน้าของประชาสังคมในประเทศอย่างลาว กัมพูชา เวียดนาม และพม่า นั้น จึงยิ่งใหญ่กว่า และยากลำบากกว่าเป็นไหนๆ เมื่อเปรียบเทียบกับภารกิจของขบวนการติดตามรณรงค์และตรวจสอบที่ประชุมจีแปด (แปดประเทศอุตสาหกรรมชั้นนำของโลก) องค์การการค้าโลก ธนาคารโลก เอดีบี หรือที่ประชุมชาติอาเซ็ม อันเป็นการต่อสู้ที่มีเป้าหมายชัดเจนกว่า และมีโจทย์ที่ซับซ้อนน้อยกว่า และมักเป็นการต่อสู้ที่ริเริ่มขึ้นหรือขับเคลื่อนภายในสังคมที่สิทธิเสรีภาพของปัจเจกบุคคลได้รับการประกันในระดับที่สูง แต่ไม่ว่าประชาสังคมในลุ่มแม่น้ำโขงจะอ่อนแอเพียงใดก็ตาม มันก็คือความหวังหนึ่งเดียวเท่านั้น ที่จะถ่วงรั้งพลวัตแห่งการทำลายล้างในภูมิภาคแห่งนี้ และแท้ที่จริงในความอ่อนแอที่เป็นอยู่ขณะนี้ ก็ดำรงอยู่ด้วยเงื่อนไขที่อาจทำให้มันจะสร้างผลสะเทือนต่างๆ ได้บ้าง เพื่อที่จะมีพัฒนาการไปสู่ประชาสังคมที่เข้มแข็ง

ประการแรก ใช่ว่าระบอบเผด็จการรวมศูนย์ทุกรูปแบบจะไม่ให้พื้นที่ทางสังคมต่อความเห็นที่เป็นอิสระเลยก็หาไม่ หากความเห็นดังกล่าวถูกนำเสนอในลักษณะที่สามารถทำให้ชนชั้นนำเห็นว่าเป็นความเห็นที่บริสุทธ์ คำนึงถึงประโยชน์ทั้งในระยะสั้นและระยะยาวของสาธารณะเป็นที่ตั้ง และมิได้มุ่งที่จะท้าทายผู้มีอำนาจทางการเมือง ความเห็นนั้นๆ อาจได้รับการยอมรับ

ในลุ่มแม่น้ำโขง ระบอบการเมืองมิได้เป็นแบบเผด็จการทรราชที่กดขี่ข่มเหง ตรงกันข้าม กลุ่มชนชั้นนำล้วนต้องเชิดชูประชาชน ความชอบธรรมของรัฐบาลอยู่ที่การแสดงให้เห็นว่าได้สร้างประโยชน์ให้แก่ประชาชนอย่างแท้จริง กระทั่งรัฐบาลกลางของจีนอันทรงอำนาจจึงตัดสินใจสวนทางรัฐบาลท้องถิ่น สั่งระงับโครงการเขื่อนขนาดใหญ่ในยูนนาน และเสฉวน ซึ่งถูกคัดค้านจากมวลชนรากหญ้าที่เห็นว่า โครงการซึ่งจะนำความทุกข์ยากไปสู่มวลชนรากหญ้าผู้ยากไร้เหล่านี้ เป็นการกระทำที่ขัดกับหลักการและปรัชญาสังคมนิยม และสามารถอธิบายหลักเหตุผลดังกล่าวนี้ได้อย่างชัดแจ้งจนกระทั่งรัฐบาลอันทรงอำนาจก็ยังมิอาจตัดสินใจอย่างหักหาญ

ประการต่อมา แม้แต่ในระบอบที่รวมศูนย์เบ็ดเสร็จเด็ดขาด ผู้นำสูงสุดก็ยังต้องฟังความเห็นของเหล่าเทคโนแครตในการบริหารกิจการของประเทศ และใช่ว่าคนเหล่านี้จะกระทำเพียงการรับใช้ผู้นำจนไม่ลืมหูลืมตา สังคมที่อยู่ใต้ระบอบรวมศูนย์ ปัจเจกบุคคลที่แม้จะมีทัศนะวิจารณ์ต่อการกระทำของรัฐ จึงมีความเข้าใจที่คับแคบว่า การท้าทายเพื่อเกิดความเปลี่ยนแปลงเป็นที่ไม่มีทางที่จะปรากฏเป็นจริงได้ แต่ความเปลี่ยนแปลงก็อาจเกิดขึ้นได้ในท้ายที่สุดด้วยแบบแผน ตรรกะและวาทกรรมที่เทคโนแครตที่ถูกหล่อหลอมมา

ในสมัยเผด็จการทหารใต้การนำของจอมพลถนอม กิตติขจร รัฐบาลมีดำริที่จะพัฒนาโครงการก่อสร้างสนามบินพาณิชย์แห่งใหม่ที่ตำบลหนองงูเห่า แต่โครงการนี้ในที่สุดถูกระงับไว้ด้วยคำถามแบบเทคโนแครตล้วนๆ เช่น โครงการนี้มีความจำเป็นหรือความเหมาะสมเพียงใด และหากมีความจำเป็น ประเทศมีทางเลือกอะไรบ้าง ฯลฯ เข้าใจว่าไม่มีคำตอบที่กระจ่าง จนกระทั่งในที่สุดโครงการนี้ต้องชะลอมาอีกสามทศวรรษกว่าที่คำถามเหล่านี้เริ่มได้รับคำตอบที่สมเหตุสมผล น่าเสียดายที่ประเด็นทางสิ่งแวดล้อมยังคงถูกละเลยค่อนข้างมากในกระบวนการพิจารณา

ดังนั้น ผู้นำในภาคประชาสังคมต้องมีบทบาทนำในการสร้างความรู้ที่ลึกซึ้งในบริบททางเศรษฐกิจ ทั้งจุลภาคและมหภาค (ซึ่งมักมีผลประโยชน์ขัดแย้ง) วิถีชีวิต-วัฒนธรรมท้องถิ่นที่จะได้รับความเสียหาย และผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม จากโครงการหรือแผนงานที่ตนเกี่ยวข้องติดตาม นอกจากนั้น ผู้นำประชาสังคมต้องนำเพื่อการไปให้พ้น 'วัฒนธรรมแห่งความกลัว' ที่สอนให้ประชาชนเชื่อว่าตนไม่รู้และไร้อำนาจ ต้องฟังคำสั่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งเป็นผู้ที่รู้และมีอำนาจเท่านั้น ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความกล้าแสดงออกในแบบแผนที่คำนึงถึงวุฒิภาวะทางการเมืองของรัฐ

อีกประการหนึ่ง กลุ่มประชาสังคมในภูมิภาคจะต้องเชื่อมโยงกันเป็นเครือข่าย มีการแลกเปลี่ยนข้อมูลและความรู้ และมุ่งที่จะพัฒนาความร่วมมือ ทั้งในระหว่างกลุ่มเหล่านี้ด้วยกันเองและกับกลุ่มประชาสังคมนอกภูมิภาคที่ติดตามสถาบันระหว่างประเทศที่กำลังมีบทบาท รัฐบาลและกลุ่มนักลงทุนจากประเทศอุตสาหกรรมที่เป็นผู้บริจาค องค์กรพัฒนาเอกชนไทยหนีไม่พ้นที่จะต้องเร่งพัฒนาบทบาทติดตามตรวจนโยบายไทย และกลุ่มนักลงทุนจากไทยในภูมิภาคมากขึ้น รวมทั้งการท้าทายทัศนคติแบบชาตินิยมหรือหลงชาติอันไม่สร้างสรรค์เพื่อสร้างหน้าประวัติศาสตร์ใหม่ๆ ในความสัมพันธ์กับเพื่อนบ้าน

องค์กรพัฒนาเอกชนที่เห็นผลกระทบของการพัฒนาในประเทศต้นน้ำต่อประเทศที่อยู่ปลายน้ำ เช่น เขื่อนในจีนกับระดับน้ำในโตนเลสาบ (ทะเลสาบ) ที่ใจกลางกัมพูชา และเขื่อนน้ำตกยาลีในเวียดนามกับความเสียหายของชุมชนในจังหวัดรัตนคีรีของกัมพูชาภาคเหนือ เป็นต้น ต้องกระตุ้น ทั้งเทคโนแครตและกลุ่มนักวิชาการให้หันมาสนใจศึกษาและสร้างเวทีถกเถียงในประเด็น 'อธิปไตยเหนือดินแดน vs สิ่งแวดล้อมไร้พรมแดน' อันเป็นประเด็นที่สถาบันอย่างเอดีบีจงใจละเลย และรัฐบาลของประเทศปลายน้ำมักตกอยู่ในสภาวะน้ำท่วมปาก บทบาทเช่นนี้จะทำให้รัฐบาลเห็นความสำคัญของภาคประชาสังคม ในท่ามกลางพัฒนาการทางเศรษฐกิจของประเทศและภูมิภาคที่เต็มไปด้วยข้อบกพร่อง

นับวันรัฐบาลของประเทศเหล่านี้ จะยิ่งไม่อาจปฏิเสธความเป็นจริงที่ว่า โลกในยุคปัจจุบันหาได้ตกอยู่ในกระแสโลกาภิวัตน์เพียงในฝ่ายของรัฐบาลที่ถูกครอบด้วยลัทธิ 'ทุนนิยมตลาดเสรีนิยม' แต่คู่ขนานกันไปคือโลกาภิวัตน์ในระดับรากหญ้า อันหมายรวมถึง 'สำนึกสิ่งแวดล้อม' 'การพัฒนาที่ยั่งยืน' และ 'สิทธิทางเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม' ที่นับวันยิ่งเป็นกระแสที่เข้มแข็ง